迎接《殯葬管理條例》修訂 優(yōu)化基本殯葬服務(wù)

2021年是中國共產(chǎn)黨成立100周年，也是實施;十四五;規(guī)劃的開局之年。國務(wù)院2021年度立法工作計劃中，明確將《殯葬管理條例》（修訂）列入擬制定、修訂的28件行政法規(guī)中，這無疑是殯葬行業(yè)的一件大事。對于殯葬行業(yè)而言，這次《殯葬管理條例》的修訂，意義也許不亞于對應(yīng)社會層面的《民法典》的頒布。
一、《殯葬管理條例》與殯葬管理四十年
1981年民政部全國第一次殯葬改革工作會議之后形成的民政部《關(guān)于進一步加強殯葬改革工作的報告》，于1982年2月23日由國務(wù)院批轉(zhuǎn)各省、市、自治區(qū)人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)，事實上成為新中國建立以來第一份由國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于殯葬改革工作的行政文件。正是在這份文件中，確定了;堅決依靠群眾，積極推行火葬，改革土葬，破除舊的喪葬習俗，節(jié)儉辦喪事，建設(shè)社會主義精神文明;的工作方針。這份文件的意義，在于解決了思想上的混亂，此后四十年殯葬改革方面的文件與制度大體沒有脫離這一工作方針。
1985年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于殯葬管理的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）曾經(jīng)實行12年，這份《暫行規(guī)定》既代表了法規(guī)與政策的剛性又具有一定的計劃經(jīng)濟時代特征。1997年的《殯葬管理條例》首先在法規(guī)層面提出;推進殯葬改革;的立法目的，并明確;國務(wù)院民政部門負責全國的殯葬管理工作。縣級以上地方人民政府民政部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的殯葬管理工作;。
從2006年開始，《殯葬管理條例》修訂一直被列入國務(wù)院立法計劃，2007年民政部甚至已經(jīng)提出《殯葬管理條例（修訂草案）》，2012年11月9日根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》，將1997年《殯葬管理條例》第二十條;將應(yīng)當火化的遺體土葬，或者在公墓和農(nóng)村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遺體、建造墳?zāi)沟模擅裾块T責令限期改正；拒不改正的，可以強制執(zhí)行;中的;拒不改正的，可以強制執(zhí)行”予以刪除。
2018年，民政部再次公布《殯葬管理條例（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》）及其說明，但仍未按期于2018年推出。在此期間，各省、自治區(qū)、直轄市近年來紛紛出臺或修訂各自轄區(qū)內(nèi)的《殯葬管理條例》。這或許意味著四十年來，殯葬行業(yè)的工作方針已經(jīng)不知不覺萌動著重大變化。
二、殯葬管理法律制度勢將發(fā)生重大變化
從《意件稿》修訂內(nèi)容看，殯葬管理法律制度可能發(fā)生的重大變化既體現(xiàn)在行為規(guī)范中，更體現(xiàn)在法治文明、精神文明、生態(tài)文明中。
第一，從嚴格政府管理到規(guī)范殯葬行為、滿足公民需求。與現(xiàn)行《殯葬管理條例》強調(diào)公民義務(wù)不同，《意見稿》更多地明確政府義務(wù)，以滿足公民殯葬需求。明確;縣級以上人民政府應(yīng)當將殯葬事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將殯葬設(shè)施建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，優(yōu)先保障公益性殯葬設(shè)施用地，將基本殯葬公共服務(wù)和殯葬管理工作經(jīng)費列入財政預(yù)算，并及時足額撥付。;同時，強調(diào)基本殯葬公共服務(wù)，由;國家建立基本殯葬公共服務(wù)制度，提供遺體接運、暫存、火化、骨灰存放以及生態(tài)安葬等基本殯葬服務(wù)。對特困人員、最低生活保障對象、生活困難的重點優(yōu)撫對象以及其他城鄉(xiāng)困難群眾免費提供基本殯葬服務(wù)。
第二，從遺體處理到維護逝者尊嚴和公共利益。現(xiàn)行《殯葬管理條例》第三章僅以三款法條規(guī)范遺體處理和喪事活動管理，且均為義務(wù)性、禁止性規(guī)定。強調(diào)運輸遺體必須進行必要的技術(shù)處理，確保衛(wèi)生，防止污染環(huán)境；火化遺體必須憑公安機關(guān)或者國務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的醫(yī)療機構(gòu)出具的死亡證明。強調(diào)辦理喪事活動，不得妨害公共秩序、危害公共安全，不得侵害他人的合法權(quán)益。強調(diào)在允許土葬的地區(qū)，禁止在公墓和農(nóng)村的公益性墓地以外的其他任何地方埋葬遺體、建造墳?zāi)埂?br/>《意見稿》首先更改了遺體處理;這樣的表述，代之以;殯葬服務(wù)管理;，以;殯儀服務(wù)許可;的行政許可制度來約束遺體接運、暫存、防腐、整容等經(jīng)營活動。在遺體接運、火化、安葬服務(wù)方面強調(diào)依法辦理以及簽訂合同依約辦理。對于無人認領(lǐng)遺體，明確殯儀館可以憑死亡證明、移交遺體的公安機關(guān)同意火化確認書，按相關(guān)禮儀和程序火化遺體，并留存相關(guān)影像資料。禮儀、程序、保存檔案等服務(wù)確保了對逝者尊嚴的維護以及對公共利益的照顧。
第三，從強調(diào)精神文明建設(shè)到精神文明建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)并重。從1981年開始，殯葬改革就明確了促進社會主義精神文明建設(shè)的任務(wù)。主要表現(xiàn)在四個方面：節(jié)約殯葬用地；革除喪葬陋俗；提倡文明節(jié)儉辦喪事；殯儀服務(wù)人員應(yīng)當遵守操作規(guī)程和職業(yè)道德，實行規(guī)范化的文明服務(wù)。但從制度層面而言，以上四個方面都沒有正面的、具體的、內(nèi)容性的支撐，顯得脆弱而單薄。
《意見稿》在宣傳引導(dǎo)以及祭掃活動的指引中，提出了相對豐富的要求與倡議。如要求黨員、干部應(yīng)當帶頭文明節(jié)儉治喪，帶頭火葬和生態(tài)安葬，帶頭綠色低碳祭掃，帶頭宣傳倡導(dǎo)殯葬改革；要求國家機關(guān)、人民團體、企事業(yè)單位、基層群眾性自治組織和社會組織應(yīng)當支持和宣傳殯葬改革，引導(dǎo)群眾積極開展移風易俗的活動；要求廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體應(yīng)當采取多種形式，開展殯葬改革、移風易俗的宣傳活動，弘揚文明殯葬新風。倡導(dǎo)文明、低碳、安全祭掃。提倡采用敬獻鮮花、植樹綠化、踏青遙祭等方式緬懷故人。提出有條件的地方可以設(shè)置祭掃專門區(qū)域或者公祭區(qū)域，開展社區(qū)公祭、集體共祭、網(wǎng)絡(luò)祭掃等追思活動。
第四，從;罰則;到法律責任。現(xiàn)行《殯葬管理條例》專設(shè)第五章;罰則;，設(shè)6個條目占《條例》總條目的四分之一，分量極重。《意見稿》中相應(yīng)的第七章，標題代之以;法律責任;。在;法律責任;之前，除第二章;殯葬設(shè)施管理;、第三章;殯葬服務(wù)管理;、第四章;喪事活動管理;、第五章;殯葬設(shè)備和喪葬用品管理;之外，又特設(shè)第六章;監(jiān)督檢查;。從殯葬服務(wù)機構(gòu)監(jiān)管，到抽查制度、年報制度的設(shè)立，引入第三方評估、信用監(jiān)管，注重行業(yè)自律與社會監(jiān)督，《意見稿》在管理層面的條例已全面涵蓋各環(huán)節(jié)。
三、在合法框架下充實優(yōu)化基本殯葬公共服務(wù)
為迎接《殯葬管理條例》修訂，推進基本殯葬公共服務(wù)，需要在合法框架下，充實以及優(yōu)化基本殯葬公共服務(wù)。
（一）實事求是，面向未來，重塑傳統(tǒng)
殯葬改革的一個難點是如何對待傳統(tǒng)的問題。甚至于推行火葬的根本難點也在于說服民眾認同逝者安魂并不仰仗;入土為安;，以發(fā)展眼光看待身后事，盡可能采取豁達的態(tài)度。只有解決好對待傳統(tǒng)的問題，才能解決好面向未來的問題，畢竟今天將是未來的傳統(tǒng)。殯葬服務(wù)是否能夠?qū)崿F(xiàn)禮葬的功能？是否能夠?qū)崿F(xiàn)撫慰生者以及慎終追遠的社會功能？是否足以體現(xiàn)殯葬文化，照顧民眾心理，彌縫傳統(tǒng)與現(xiàn)實之間的斷裂，最終被民眾認可與接受？在這些問題上，全面恢復(fù)傳統(tǒng)或全盤西化都不是實事求是的做法。可行的路徑是，在殯葬服務(wù)過程中逐步根據(jù)現(xiàn)實狀況設(shè)立禮儀規(guī)范指引，重塑傳統(tǒng)。沒有傳承與發(fā)展，任何事物都將失去存在的意義。
（二）在公共服務(wù)供給堅實的基礎(chǔ)上逐步規(guī)范殯葬市場
政府部門對于逝者遺體的接運、火化、寄存等基本殯葬服務(wù)要嚴把關(guān)、強控制，提供良好充足的公共服務(wù)，這部分內(nèi)容不宜推向市場；而對于殯儀葬儀祭儀、骨灰存放、殯葬用品生產(chǎn)、祭品生產(chǎn)與使用等選擇性服務(wù)可以有序開放，交由市場。加強殯葬產(chǎn)品市場、殯葬服務(wù)市場和殯葬其他要素市場建設(shè)，通過市場實現(xiàn)殯葬資源優(yōu)化配置的同時，也應(yīng)當健全殯葬監(jiān)管機制，規(guī)范殯葬市場秩序。
（三）培訓從業(yè)人員，帶動生命教育，實現(xiàn)移風易俗
殯葬服務(wù)經(jīng)過多年發(fā)展已取得了很大成就，但人們追求生命質(zhì)量的服務(wù)需求與不平衡不充分殯葬服務(wù)之間的矛盾依舊存在。溯其根源，作為殯葬服務(wù)主要提供者之一的殯葬從業(yè)人員的能力框架、理論知識、價值理念和專業(yè)技術(shù)均有待提升。價值層面的核心能力體系主要包括文化敏感的理念、正確對待死亡的理念以及全過程立體關(guān)懷的理念。知識層面的核心能力體系，要求殯葬從業(yè)者除具備與四個職業(yè)崗位八個工種密切相關(guān)的專業(yè)知識（遺體防腐整容、殯儀服務(wù)、遺體火化、公墓管理）外，還需具備尊重他人信仰的態(tài)度，最好還能夠具備解決家庭糾紛的法律知識與協(xié)助喪親家屬走出悲痛回歸正常生活的社工知識。技術(shù)層面的核心能力體系包括死亡教育、危機干預(yù)、緬懷往事等方面。
從培訓從業(yè)人員入手，使殯葬從業(yè)群體更具有專業(yè)素養(yǎng)，不失為帶動生命教育的一條可靠途徑。只有建設(shè)性地規(guī)范，而不是單純地禁止，才能真正實現(xiàn)殯葬領(lǐng)域的移風易俗。