迎接《殯葬管理?xiàng)l例》修訂 優(yōu)化基本殯葬服務(wù)

2021年是中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年，也是實(shí)施;十四五;規(guī)劃的開(kāi)局之年。國(guó)務(wù)院2021年度立法工作計(jì)劃中，明確將《殯葬管理?xiàng)l例》（修訂）列入擬制定、修訂的28件行政法規(guī)中，這無(wú)疑是殯葬行業(yè)的一件大事。對(duì)于殯葬行業(yè)而言，這次《殯葬管理?xiàng)l例》的修訂，意義也許不亞于對(duì)應(yīng)社會(huì)層面的《民法典》的頒布。
一、《殯葬管理?xiàng)l例》與殯葬管理四十年
1981年民政部全國(guó)第一次殯葬改革工作會(huì)議之后形成的民政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)殯葬改革工作的報(bào)告》，于1982年2月23日由國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)各省、市、自治區(qū)人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)，事實(shí)上成為新中國(guó)建立以來(lái)第一份由國(guó)務(wù)院發(fā)布的關(guān)于殯葬改革工作的行政文件。正是在這份文件中，確定了;堅(jiān)決依靠群眾，積極推行火葬，改革土葬，破除舊的喪葬習(xí)俗，節(jié)儉辦喪事，建設(shè)社會(huì)主義精神文明;的工作方針。這份文件的意義，在于解決了思想上的混亂，此后四十年殯葬改革方面的文件與制度大體沒(méi)有脫離這一工作方針。
1985年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于殯葬管理的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）曾經(jīng)實(shí)行12年，這份《暫行規(guī)定》既代表了法規(guī)與政策的剛性又具有一定的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代特征。1997年的《殯葬管理?xiàng)l例》首先在法規(guī)層面提出;推進(jìn)殯葬改革;的立法目的，并明確;國(guó)務(wù)院民政部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)的殯葬管理工作。縣級(jí)以上地方人民政府民政部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的殯葬管理工作;。
從2006年開(kāi)始，《殯葬管理?xiàng)l例》修訂一直被列入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃，2007年民政部甚至已經(jīng)提出《殯葬管理?xiàng)l例（修訂草案）》，2012年11月9日根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》，將1997年《殯葬管理?xiàng)l例》第二十條;將應(yīng)當(dāng)火化的遺體土葬，或者在公墓和農(nóng)村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遺體、建造墳?zāi)沟模擅裾块T(mén)責(zé)令限期改正；拒不改正的，可以強(qiáng)制執(zhí)行;中的;拒不改正的，可以強(qiáng)制執(zhí)行”予以刪除。
2018年，民政部再次公布《殯葬管理?xiàng)l例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)稿》）及其說(shuō)明，但仍未按期于2018年推出。在此期間，各省、自治區(qū)、直轄市近年來(lái)紛紛出臺(tái)或修訂各自轄區(qū)內(nèi)的《殯葬管理?xiàng)l例》。這或許意味著四十年來(lái)，殯葬行業(yè)的工作方針已經(jīng)不知不覺(jué)萌動(dòng)著重大變化。
二、殯葬管理法律制度勢(shì)將發(fā)生重大變化
從《意件稿》修訂內(nèi)容看，殯葬管理法律制度可能發(fā)生的重大變化既體現(xiàn)在行為規(guī)范中，更體現(xiàn)在法治文明、精神文明、生態(tài)文明中。
第一，從嚴(yán)格政府管理到規(guī)范殯葬行為、滿足公民需求。與現(xiàn)行《殯葬管理?xiàng)l例》強(qiáng)調(diào)公民義務(wù)不同，《意見(jiàn)稿》更多地明確政府義務(wù)，以滿足公民殯葬需求。明確;縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將殯葬事業(yè)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將殯葬設(shè)施建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，優(yōu)先保障公益性殯葬設(shè)施用地，將基本殯葬公共服務(wù)和殯葬管理工作經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，并及時(shí)足額撥付。;同時(shí)，強(qiáng)調(diào)基本殯葬公共服務(wù)，由;國(guó)家建立基本殯葬公共服務(wù)制度，提供遺體接運(yùn)、暫存、火化、骨灰存放以及生態(tài)安葬等基本殯葬服務(wù)。對(duì)特困人員、最低生活保障對(duì)象、生活困難的重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象以及其他城鄉(xiāng)困難群眾免費(fèi)提供基本殯葬服務(wù)。
第二，從遺體處理到維護(hù)逝者尊嚴(yán)和公共利益。現(xiàn)行《殯葬管理?xiàng)l例》第三章僅以三款法條規(guī)范遺體處理和喪事活動(dòng)管理，且均為義務(wù)性、禁止性規(guī)定。強(qiáng)調(diào)運(yùn)輸遺體必須進(jìn)行必要的技術(shù)處理，確保衛(wèi)生，防止污染環(huán)境；火化遺體必須憑公安機(jī)關(guān)或者國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)規(guī)定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)出具的死亡證明。強(qiáng)調(diào)辦理喪事活動(dòng)，不得妨害公共秩序、危害公共安全，不得侵害他人的合法權(quán)益。強(qiáng)調(diào)在允許土葬的地區(qū)，禁止在公墓和農(nóng)村的公益性墓地以外的其他任何地方埋葬遺體、建造墳?zāi)埂?br/>《意見(jiàn)稿》首先更改了遺體處理;這樣的表述，代之以;殯葬服務(wù)管理;，以;殯儀服務(wù)許可;的行政許可制度來(lái)約束遺體接運(yùn)、暫存、防腐、整容等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在遺體接運(yùn)、火化、安葬服務(wù)方面強(qiáng)調(diào)依法辦理以及簽訂合同依約辦理。對(duì)于無(wú)人認(rèn)領(lǐng)遺體，明確殯儀館可以憑死亡證明、移交遺體的公安機(jī)關(guān)同意火化確認(rèn)書(shū)，按相關(guān)禮儀和程序火化遺體，并留存相關(guān)影像資料。禮儀、程序、保存檔案等服務(wù)確保了對(duì)逝者尊嚴(yán)的維護(hù)以及對(duì)公共利益的照顧。
第三，從強(qiáng)調(diào)精神文明建設(shè)到精神文明建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)并重。從1981年開(kāi)始，殯葬改革就明確了促進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)的任務(wù)。主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：節(jié)約殯葬用地；革除喪葬陋俗；提倡文明節(jié)儉辦喪事；殯儀服務(wù)人員應(yīng)當(dāng)遵守操作規(guī)程和職業(yè)道德，實(shí)行規(guī)范化的文明服務(wù)。但從制度層面而言，以上四個(gè)方面都沒(méi)有正面的、具體的、內(nèi)容性的支撐，顯得脆弱而單薄。
《意見(jiàn)稿》在宣傳引導(dǎo)以及祭掃活動(dòng)的指引中，提出了相對(duì)豐富的要求與倡議。如要求黨員、干部應(yīng)當(dāng)帶頭文明節(jié)儉治喪，帶頭火葬和生態(tài)安葬，帶頭綠色低碳祭掃，帶頭宣傳倡導(dǎo)殯葬改革；要求國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾性自治組織和社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)支持和宣傳殯葬改革，引導(dǎo)群眾積極開(kāi)展移風(fēng)易俗的活動(dòng)；要求廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體應(yīng)當(dāng)采取多種形式，開(kāi)展殯葬改革、移風(fēng)易俗的宣傳活動(dòng)，弘揚(yáng)文明殯葬新風(fēng)。倡導(dǎo)文明、低碳、安全祭掃。提倡采用敬獻(xiàn)鮮花、植樹(shù)綠化、踏青遙祭等方式緬懷故人。提出有條件的地方可以設(shè)置祭掃專門(mén)區(qū)域或者公祭區(qū)域，開(kāi)展社區(qū)公祭、集體共祭、網(wǎng)絡(luò)祭掃等追思活動(dòng)。
第四，從;罰則;到法律責(zé)任。現(xiàn)行《殯葬管理?xiàng)l例》專設(shè)第五章;罰則;，設(shè)6個(gè)條目占《條例》總條目的四分之一，分量極重。《意見(jiàn)稿》中相應(yīng)的第七章，標(biāo)題代之以;法律責(zé)任;。在;法律責(zé)任;之前，除第二章;殯葬設(shè)施管理;、第三章;殯葬服務(wù)管理;、第四章;喪事活動(dòng)管理;、第五章;殯葬設(shè)備和喪葬用品管理;之外，又特設(shè)第六章;監(jiān)督檢查;。從殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管，到抽查制度、年報(bào)制度的設(shè)立，引入第三方評(píng)估、信用監(jiān)管，注重行業(yè)自律與社會(huì)監(jiān)督，《意見(jiàn)稿》在管理層面的條例已全面涵蓋各環(huán)節(jié)。
三、在合法框架下充實(shí)優(yōu)化基本殯葬公共服務(wù)
為迎接《殯葬管理?xiàng)l例》修訂，推進(jìn)基本殯葬公共服務(wù)，需要在合法框架下，充實(shí)以及優(yōu)化基本殯葬公共服務(wù)。
（一）實(shí)事求是，面向未來(lái)，重塑傳統(tǒng)
殯葬改革的一個(gè)難點(diǎn)是如何對(duì)待傳統(tǒng)的問(wèn)題。甚至于推行火葬的根本難點(diǎn)也在于說(shuō)服民眾認(rèn)同逝者安魂并不仰仗;入土為安;，以發(fā)展眼光看待身后事，盡可能采取豁達(dá)的態(tài)度。只有解決好對(duì)待傳統(tǒng)的問(wèn)題，才能解決好面向未來(lái)的問(wèn)題，畢竟今天將是未來(lái)的傳統(tǒng)。殯葬服務(wù)是否能夠?qū)崿F(xiàn)禮葬的功能？是否能夠?qū)崿F(xiàn)撫慰生者以及慎終追遠(yuǎn)的社會(huì)功能？是否足以體現(xiàn)殯葬文化，照顧民眾心理，彌縫傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)之間的斷裂，最終被民眾認(rèn)可與接受？在這些問(wèn)題上，全面恢復(fù)傳統(tǒng)或全盤(pán)西化都不是實(shí)事求是的做法。可行的路徑是，在殯葬服務(wù)過(guò)程中逐步根據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況設(shè)立禮儀規(guī)范指引，重塑傳統(tǒng)。沒(méi)有傳承與發(fā)展，任何事物都將失去存在的意義。
（二）在公共服務(wù)供給堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)上逐步規(guī)范殯葬市場(chǎng)
政府部門(mén)對(duì)于逝者遺體的接運(yùn)、火化、寄存等基本殯葬服務(wù)要嚴(yán)把關(guān)、強(qiáng)控制，提供良好充足的公共服務(wù)，這部分內(nèi)容不宜推向市場(chǎng)；而對(duì)于殯儀葬儀祭儀、骨灰存放、殯葬用品生產(chǎn)、祭品生產(chǎn)與使用等選擇性服務(wù)可以有序開(kāi)放，交由市場(chǎng)。加強(qiáng)殯葬產(chǎn)品市場(chǎng)、殯葬服務(wù)市場(chǎng)和殯葬其他要素市場(chǎng)建設(shè)，通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)殯葬資源優(yōu)化配置的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)健全殯葬監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范殯葬市場(chǎng)秩序。
（三）培訓(xùn)從業(yè)人員，帶動(dòng)生命教育，實(shí)現(xiàn)移風(fēng)易俗
殯葬服務(wù)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展已取得了很大成就，但人們追求生命質(zhì)量的服務(wù)需求與不平衡不充分殯葬服務(wù)之間的矛盾依舊存在。溯其根源，作為殯葬服務(wù)主要提供者之一的殯葬從業(yè)人員的能力框架、理論知識(shí)、價(jià)值理念和專業(yè)技術(shù)均有待提升。價(jià)值層面的核心能力體系主要包括文化敏感的理念、正確對(duì)待死亡的理念以及全過(guò)程立體關(guān)懷的理念。知識(shí)層面的核心能力體系，要求殯葬從業(yè)者除具備與四個(gè)職業(yè)崗位八個(gè)工種密切相關(guān)的專業(yè)知識(shí)（遺體防腐整容、殯儀服務(wù)、遺體火化、公墓管理）外，還需具備尊重他人信仰的態(tài)度，最好還能夠具備解決家庭糾紛的法律知識(shí)與協(xié)助喪親家屬走出悲痛回歸正常生活的社工知識(shí)。技術(shù)層面的核心能力體系包括死亡教育、危機(jī)干預(yù)、緬懷往事等方面。
從培訓(xùn)從業(yè)人員入手，使殯葬從業(yè)群體更具有專業(yè)素養(yǎng)，不失為帶動(dòng)生命教育的一條可靠途徑。只有建設(shè)性地規(guī)范，而不是單純地禁止，才能真正實(shí)現(xiàn)殯葬領(lǐng)域的移風(fēng)易俗。