迎接《殯葬管理條例》修訂 優化基本殯葬服務

2021年是中國共產黨成立100周年，也是實施;十四五;規劃的開局之年。國務院2021年度立法工作計劃中，明確將《殯葬管理條例》（修訂）列入擬制定、修訂的28件行政法規中，這無疑是殯葬行業的一件大事。對于殯葬行業而言，這次《殯葬管理條例》的修訂，意義也許不亞于對應社會層面的《民法典》的頒布。
一、《殯葬管理條例》與殯葬管理四十年
1981年民政部全國第一次殯葬改革工作會議之后形成的民政部《關于進一步加強殯葬改革工作的報告》，于1982年2月23日由國務院批轉各省、市、自治區人民政府，國務院各部委、各直屬機構，事實上成為新中國建立以來第一份由國務院發布的關于殯葬改革工作的行政文件。正是在這份文件中，確定了;堅決依靠群眾，積極推行火葬，改革土葬，破除舊的喪葬習俗，節儉辦喪事，建設社會主義精神文明;的工作方針。這份文件的意義，在于解決了思想上的混亂，此后四十年殯葬改革方面的文件與制度大體沒有脫離這一工作方針。
1985年國務院發布的《國務院關于殯葬管理的暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）曾經實行12年，這份《暫行規定》既代表了法規與政策的剛性又具有一定的計劃經濟時代特征。1997年的《殯葬管理條例》首先在法規層面提出;推進殯葬改革;的立法目的，并明確;國務院民政部門負責全國的殯葬管理工作。縣級以上地方人民政府民政部門負責本行政區域內的殯葬管理工作;。
從2006年開始，《殯葬管理條例》修訂一直被列入國務院立法計劃，2007年民政部甚至已經提出《殯葬管理條例（修訂草案）》，2012年11月9日根據《國務院關于修改和廢止部分行政法規的決定》，將1997年《殯葬管理條例》第二十條;將應當火化的遺體土葬，或者在公墓和農村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遺體、建造墳墓的，由民政部門責令限期改正；拒不改正的，可以強制執行;中的;拒不改正的，可以強制執行”予以刪除。
2018年，民政部再次公布《殯葬管理條例（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》）及其說明，但仍未按期于2018年推出。在此期間，各省、自治區、直轄市近年來紛紛出臺或修訂各自轄區內的《殯葬管理條例》。這或許意味著四十年來，殯葬行業的工作方針已經不知不覺萌動著重大變化。
二、殯葬管理法律制度勢將發生重大變化
從《意件稿》修訂內容看，殯葬管理法律制度可能發生的重大變化既體現在行為規范中，更體現在法治文明、精神文明、生態文明中。
第一，從嚴格政府管理到規范殯葬行為、滿足公民需求。與現行《殯葬管理條例》強調公民義務不同，《意見稿》更多地明確政府義務，以滿足公民殯葬需求。明確;縣級以上人民政府應當將殯葬事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，將殯葬設施建設納入城鄉規劃和土地利用總體規劃，優先保障公益性殯葬設施用地，將基本殯葬公共服務和殯葬管理工作經費列入財政預算，并及時足額撥付。;同時，強調基本殯葬公共服務，由;國家建立基本殯葬公共服務制度，提供遺體接運、暫存、火化、骨灰存放以及生態安葬等基本殯葬服務。對特困人員、最低生活保障對象、生活困難的重點優撫對象以及其他城鄉困難群眾免費提供基本殯葬服務。
第二，從遺體處理到維護逝者尊嚴和公共利益。現行《殯葬管理條例》第三章僅以三款法條規范遺體處理和喪事活動管理，且均為義務性、禁止性規定。強調運輸遺體必須進行必要的技術處理，確保衛生，防止污染環境；火化遺體必須憑公安機關或者國務院衛生行政部門規定的醫療機構出具的死亡證明。強調辦理喪事活動，不得妨害公共秩序、危害公共安全，不得侵害他人的合法權益。強調在允許土葬的地區，禁止在公墓和農村的公益性墓地以外的其他任何地方埋葬遺體、建造墳墓。
《意見稿》首先更改了遺體處理;這樣的表述，代之以;殯葬服務管理;，以;殯儀服務許可;的行政許可制度來約束遺體接運、暫存、防腐、整容等經營活動。在遺體接運、火化、安葬服務方面強調依法辦理以及簽訂合同依約辦理。對于無人認領遺體，明確殯儀館可以憑死亡證明、移交遺體的公安機關同意火化確認書，按相關禮儀和程序火化遺體，并留存相關影像資料。禮儀、程序、保存檔案等服務確保了對逝者尊嚴的維護以及對公共利益的照顧。
第三，從強調精神文明建設到精神文明建設和生態文明建設并重。從1981年開始，殯葬改革就明確了促進社會主義精神文明建設的任務。主要表現在四個方面：節約殯葬用地；革除喪葬陋俗；提倡文明節儉辦喪事；殯儀服務人員應當遵守操作規程和職業道德，實行規范化的文明服務。但從制度層面而言，以上四個方面都沒有正面的、具體的、內容性的支撐，顯得脆弱而單薄。
《意見稿》在宣傳引導以及祭掃活動的指引中，提出了相對豐富的要求與倡議。如要求黨員、干部應當帶頭文明節儉治喪，帶頭火葬和生態安葬，帶頭綠色低碳祭掃，帶頭宣傳倡導殯葬改革；要求國家機關、人民團體、企事業單位、基層群眾性自治組織和社會組織應當支持和宣傳殯葬改革，引導群眾積極開展移風易俗的活動；要求廣播、電視、報刊、網絡等媒體應當采取多種形式，開展殯葬改革、移風易俗的宣傳活動，弘揚文明殯葬新風。倡導文明、低碳、安全祭掃。提倡采用敬獻鮮花、植樹綠化、踏青遙祭等方式緬懷故人。提出有條件的地方可以設置祭掃專門區域或者公祭區域，開展社區公祭、集體共祭、網絡祭掃等追思活動。
第四，從;罰則;到法律責任。現行《殯葬管理條例》專設第五章;罰則;，設6個條目占《條例》總條目的四分之一，分量極重。《意見稿》中相應的第七章，標題代之以;法律責任;。在;法律責任;之前，除第二章;殯葬設施管理;、第三章;殯葬服務管理;、第四章;喪事活動管理;、第五章;殯葬設備和喪葬用品管理;之外，又特設第六章;監督檢查;。從殯葬服務機構監管，到抽查制度、年報制度的設立，引入第三方評估、信用監管，注重行業自律與社會監督，《意見稿》在管理層面的條例已全面涵蓋各環節。
三、在合法框架下充實優化基本殯葬公共服務
為迎接《殯葬管理條例》修訂，推進基本殯葬公共服務，需要在合法框架下，充實以及優化基本殯葬公共服務。
（一）實事求是，面向未來，重塑傳統
殯葬改革的一個難點是如何對待傳統的問題。甚至于推行火葬的根本難點也在于說服民眾認同逝者安魂并不仰仗;入土為安;，以發展眼光看待身后事，盡可能采取豁達的態度。只有解決好對待傳統的問題，才能解決好面向未來的問題，畢竟今天將是未來的傳統。殯葬服務是否能夠實現禮葬的功能？是否能夠實現撫慰生者以及慎終追遠的社會功能？是否足以體現殯葬文化，照顧民眾心理，彌縫傳統與現實之間的斷裂，最終被民眾認可與接受？在這些問題上，全面恢復傳統或全盤西化都不是實事求是的做法。可行的路徑是，在殯葬服務過程中逐步根據現實狀況設立禮儀規范指引，重塑傳統。沒有傳承與發展，任何事物都將失去存在的意義。
（二）在公共服務供給堅實的基礎上逐步規范殯葬市場
政府部門對于逝者遺體的接運、火化、寄存等基本殯葬服務要嚴把關、強控制，提供良好充足的公共服務，這部分內容不宜推向市場；而對于殯儀葬儀祭儀、骨灰存放、殯葬用品生產、祭品生產與使用等選擇性服務可以有序開放，交由市場。加強殯葬產品市場、殯葬服務市場和殯葬其他要素市場建設，通過市場實現殯葬資源優化配置的同時，也應當健全殯葬監管機制，規范殯葬市場秩序。
（三）培訓從業人員，帶動生命教育，實現移風易俗
殯葬服務經過多年發展已取得了很大成就，但人們追求生命質量的服務需求與不平衡不充分殯葬服務之間的矛盾依舊存在。溯其根源，作為殯葬服務主要提供者之一的殯葬從業人員的能力框架、理論知識、價值理念和專業技術均有待提升。價值層面的核心能力體系主要包括文化敏感的理念、正確對待死亡的理念以及全過程立體關懷的理念。知識層面的核心能力體系，要求殯葬從業者除具備與四個職業崗位八個工種密切相關的專業知識（遺體防腐整容、殯儀服務、遺體火化、公墓管理）外，還需具備尊重他人信仰的態度，最好還能夠具備解決家庭糾紛的法律知識與協助喪親家屬走出悲痛回歸正常生活的社工知識。技術層面的核心能力體系包括死亡教育、危機干預、緬懷往事等方面。
從培訓從業人員入手，使殯葬從業群體更具有專業素養，不失為帶動生命教育的一條可靠途徑。只有建設性地規范，而不是單純地禁止，才能真正實現殯葬領域的移風易俗。